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财政部、发改委领导同台说PPP,他们各自说了什么?

   日期:2016-12-07     评论:0    
核心提示:12月1日,在陕西西安举办的新思路 新模式 新陕西中国式PPP高峰论坛上,,陕西省副省长庄长兴到场发文,业界多位PPP大咖参加,其中


   12月1日,在陕西西安举办的“新思路 新模式 新陕西——中国式PPP高峰论坛”上,,陕西省副省长庄长兴到场发文,业界多位PPP大咖参加,其中,财政部PPP中心主任焦小平和发改委投资司副司长韩志峰分别就PPP发表主题演讲,高峰论坛由陕西省发改委主办,民生证券研究院。


一位受邀请参会的人士向PPP头条介绍,发改委和财政部同台说PPP的机会并不多,这次发改财政皆有PPP主管官员登台发言,主张、立场渐趋同,大家都很客气友好,“多位发言人包括我都不约而同提及商鞅立木建信等典故,借古喻今,希望进一步深化改革,建立信用已成众愿。”


财政部和发改委官员同台说PPP,他们各自说了什么?

 

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以下为焦小平演讲:

来源:陕西发改研究;

 

焦主任从秦、汉、唐盛世历史以及我国改革开放三十年发展经验讲起,认为盛世开启主要在于创新、开放和规制。就我国PPP三年改革实践讲了四方面内容:

 

1、PPP改革背景。

首先,党的十八届三中全会开启全面深化改革,推进国家治理体系和能力现代的新征程,要正确处理好政府与市场的关系,实现法制政府、有限政府、服务政府的转变,充分释放市场的活力和创造力,政府管理关注点应放在规则制定和市场监管上。


第二,政府要加快供给侧结构性改革,优化资源配置,提高全要素生产力,增强经济结构的质量和效益。


第三,2015年新《预算法》的出台,加强了对政府信用的管理,推动政府融资平台转型,强化对地方政府债务全面管理。但是在相当长一段时期,政府依然要通过积极财政政策,利用体制机制性创新实现稳增长、调结构目标,引导社会有效投资。


PPP就是在这一背景下推出的一项公共产品和公共服务市场化社会化改革措施,目的是增加、改善、优化和丰富公共产品和公共服务供给,提高公共资源的利用效率。


2、PPP改革新内涵。

在2014年以前,PPP主要用于解决政府投融资不足问题,存在品种单一、合作期限短、竞争不充分、透明度不够、风险效益不挂钩等问题。2014年后的PPP改革,目标是致力于公共服务供给管理长期整体系统优化,是在公共服务领域贯彻落实十八届三中全会《关于全面深化改革决定》一项具体举措,是政府治理、政策机制和管理方式的一次创新和变革,牵引推动行政体制、财政体制、投融资体制等配套改革。对政府层面来说,PPP是一种创新发展理念、创新发展路径和创新发展模式,不仅限于项目层面。在新一轮PPP改革中,顶层制度体系、机构能力建设和示范项目至关重要,财政部、发改委和各行业部门合力协调推进,逐步形成分工不分家、分工不分治的齐心协力局面,有力的推进了PPP改革进程,取得了超预期的成果。今后各部门要继续在制度规则等技术层面加强协调,共同建设一个统一、规范、透明、高效的PPP大市场。


3、三年改革成效

1)PPP改革的制度框架初步、改革成效初步显、PPP市场初步形成。PPP已成为稳增长、促改革、惠民生的重要抓手和贯彻“五大发展理念”的助力器和加速器。


2)大批项目落地。财政部PPP综合信息平台收录的PPP储备项目,已覆盖19个公共服务领域,绿色低碳项目占比找过50%;从地域分布来看,追赶发展的地方更青睐PPP;从付费交易结构来看,政府付费和混合付费项目比例在上升,这种趋势还将持续。这就要求我们要把政府在项目合同的承诺纳入政府预算管理,让社会资本长期投资有信心;从项目落地率来看,落地呈加速趋势,目前已落地项目投资超过1.7万亿。


3)PPP改革影响深远。第一,政府治理理念和方式开始转变;第二,市场活力得到释放,市场在公共产品公共服务资源配置的作用越来越大;第三,老百姓在公共产品公共服务管理的知情权、参与权和监督权越来越大。


4、当前面临的挑战和未来愿景

1)当前存在的主要挑战:地方政府发展理念转变不到位;法制政府、信用政府建设不到位;PPP改革配套法规政策不到位;社会资本长期投资和社会责任不到位;民营企业参与率不到位;项目规范运作监管不到位。


2)PPP是一项长期综合性改革,我们要坚定改革信心,优化市场环境,加强政府和市场机构能力,加快信息平台建设等,充分发挥PPP改革在全面深化改革中的尖兵作用。

来源:陕西发改研究

 

韩志峰:推动中国式PPP发展的十大重点问题

 

中国革命成功的一个很重要的原因,就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国的PPP活动要想取得成功,也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念,与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。这次论坛叫“中国式PPP高峰论坛”,我认为这个题目非常好。借这个机会跟大家分享一下,我国PPP发展当中的十大重点问题,谈一点个人体会和感受。

第一,推行中国式PPP,要准确把握PPP模式的核心要义

一是平等协商。PPP的原意,是公私合作伙伴关系,也就是说政府方和社会资本方应该是平等的关系。传统的管理体制下,政府高高在上以“管”为主,PPP模式当中你要和社会资本方平起平坐,大家共同协商。

二是长期合作。大家经常说PPP是一次婚姻,而不是一场婚礼。婚礼热热闹闹但时间很短,而婚姻则要过上几十年,这么长的时间中磕磕绊绊很难免。因此,从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。

三是利益共享。政府代表社会公众,主要追求社会公共利益,包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲,他们不是慈善家,首先要赚钱,因此要保证社会资本方合理的投资回报。

四是风险分担。大家既然是利益共享,按照责权利相对等的要求,就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样,政策和法律风险更多的由政府方来承担,商业运营风险更主要的由社会资本方承担,不可抗力的风险由双方共同承担。

第二,推进中国式PPP,要注重选好适合PPP模式的项目

去年5月份国家发展改革委建立了自己的PPP项目库,根据我们对项目库当中已经落地项目的分析,更适合推进PPP模式的项目大概有三个特征。

第一,规模要适度。从我委推介的PPP项目签约情况看,总投资在10亿元以下的项目占73.5%,也就是说,投资规模不是很大的项目更适合做PPP。经济相对不是很发达的地区做PPP,不要贪大求洋,可以先从规模相对较小的项目做起,积累经验后再逐步推广。

第二,收益稳定。根据我们PPP项目库的签约情况,污水垃圾处理项目占比是31.6%,供水供热燃气项目18.5%,铁路公路港口项目占比11.6%,这些领域的项目都具有比较稳定的投资回报机制,项目本身能够产生现金流。

第三,条件成熟。推行PPP模式,应该选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上,做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作,才能保证项目的顺利推进,否则欲速则不达。如果前期只求快,项目本身不成熟,在今后的实施当中就会出现各种各样的问题和纠纷。

第三,建立合理投资回报机制

这一点是非常关键的,相关内容以前我在不同的场合讲过,今天借这个机会还想重复一下。PPP项目的投资回报过低,社会资本和金融机构都不会参与;投资回报过高,则会加重政府和公众的负担。因此,合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。

1、合理确定价格和收费标准,适当延长运营年限。对于使用者付费的项目,价格和收费标准的小幅调整,就可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大的影响,因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。此外,交通、能源等重大基础设施项目的前期投资非常大,进入正常运营阶段之后,运营成本是很低的,你让社会资本方经营20年还是30年,对它的投资收益影响很大。现在很多交通项目仅靠项目本身的现金流难以完全覆盖投入,需要政府补贴,如果能适当延长运营年限,则可以提高投资收益,减少政府补贴。

2、积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目,由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司,政府的股权可以少分红、不分红,以此来保证社会资本的收益。根据有关专业机构统计,2014年到今年的9月份,各地已经公示中标候选人的有1020个项目,已经成立项目公司的有355个,355个项目当中,政府采用股权投资方式参与的项目262个,占比是74%。说明这一方式在现实当中普遍采用。大家也知道,英国推行PPP模式比较成熟,但也有一个发展阶段,从PFI演变到PF2,很大的变化之一就是PF2阶段更强调政府的股权投入,以此来降低社会资本的压力、提高它的收益。

3、通过适当的资源配置,如提供土地、完善配套基础设施等,提高PPP项目回报水平。

4、充分挖掘PPP项目本身的商业价值,这一方面现在重视的还很不够。例如,北京的工体和鸟巢都是大型体育场馆,工体周边的商业设施非常发达,就是私营企业与工体签订承包合同,二次开发后转租给餐饮娱乐企业。但是反观鸟巢,规模很大,名气很大,可利用的空间非常多,但是到了晚上冷冷清清,没有把这个项目本身的商业价值充分挖掘出来。从另外一个角度,鸟巢在北京处于很好的地理位置,这么宝贵的土地资源,没有得到充分的利用。

5、鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率,降低项目成本。我们为什么推行PPP,很重要的内容之一,就是通过引进私人资本,利用他们的专业管理水平、灵活的管理机制,降低项目本身的运营和投资成本。这样的话政府才能少掏钱,私营企业也能多赚钱。现在PPP项目当中有一个倾向,越来越多的财务投资者或者单纯的施工企业来做社会资本方,如果你只有施工能力、只有财务投资能力,不考虑项目本身的运营,项目建成之后怎么办?能不能通过专业化的管理来降低成本、提高效率?对这一问题要高度重视。

6、正确选择项目融资模式,降低融资成本,提高资金使用效率。

7、通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时,适当安排政府财政补贴,推动项目实施。

从实践看,好的PPP项目可以借助丰富的投资回报渠道,让政府少掏钱、不掏钱。要找市长,更要找市场,向市场要回报。

第四,精心确定项目的融资方案

现在有一个词叫“资产荒”,也就是说,好的项目越来越少,这也是为什么很多金融机构愿意参与PPP项目的一个重要原因。现在金融市场上资金供应量比较充分、资金的成本在下降,另外,各种金融工具、金融产品很多,融资方式也日益多样化。除了银行贷款,还有信托资金、各种投资基金、保险资金,以及企业债、公司债、中票等。各类资金的偏好不同,成本也不一样。对PPP项目来讲,一个很重要的特点就是收益不会太高,但是收益稳定、风险小。这样的话,我们在各种繁多的金融产品当中,怎么样做一个合理的组合,既适合PPP项目本身的特点、又能够降低项目的融资成本,就非常重要。这就要充分发挥金融机构和专业咨询机构的作用,请他们帮助设计项目的融资方案。现在也有一种情况应当重视,PPP项目当中出现了一种恶性低价竞争趋势,比如说有一个水环境治理项目,有的社会资本方报的投资回报率只有2.5%,连融资成本都覆盖不了,怎么保证项目的正常运行?不是说回报率越低越好,要当心后面的“陷阱”。精心确定项目融资方案,选择合理融资方式,是保障PPP项目非常关键的内容之一。

第五,签订规范的合同文本

PPP项目参与主体较多,项目运行时间较长,涉及因素复杂,各方的权责利关系,最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷,解决问题最重要的保障就是合同,因此合同规定的越细越好,尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中,并做出明确规定。否则的话前期工作太快,合同定的过于简单,会为今后的运营埋下隐患。一个好的PPP项目合同应该解决三个方面的问题:一是互信问题,包括政府和社会资本方双方建立互信;二是保障各方的权益,例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款;三是明确出现分歧时候争议解决的方式,保障项目顺利运行。

第六,建立多元化的退出机制

PPP项目运营时间很长,至少十年以上,将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。这么长的一个过程中,很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不会调整,很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要想办法提高PPP项目的资产流动性。如果PPP项目资产流动性比较低,它对资本的吸引力也就比较弱。要提高社会资本的参与,就要尽可能提高PPP项目的流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合,依托产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道,这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

第七,重视鼓励和引导民间投资参与PPP项目

2010年国务院发布了民间投资36条,此后民间投资一直保持较快增长,占固定资产投资的比重稳步上升。今年开始民间投资增速大幅下降,原因是多方面的,除了宏观经济环境因素外,民间投资在进入基础设施领域时仍存在各种制约和障碍,特别是社会上普遍认为民营企业参与PPP很困难。但是经过分析调研,实际情况与我们的想象或者社会上的一般印象有一定出入。据有关研究机构统计,截至9月24日,共有1020个PPP项目公示中标候选人,投资总额1.73万亿元,其中民营企业牵头中标或者单独中标的项目561个、占55%,其余为国企,共459个、占45%。规模比较大的PPP项目中国企占主要地位,规模比较小的项目中民企占的比例更高。民营企业PPP项目数量比较多,投资规模相对比较小。

今年夏天的时候,全国工商联评比了2015年度民营企业500强,同时发布了民营企业500强参与PPP项目建设的有关情况。2015年和2014年相比,民营企业500强参与PPP项目的数量从2014年的58个增加到2015年的98个,没有意愿参与PPP项目的企业数量从242个下降到99个,说明现在很多大的民营企业对PPP也是非常感兴趣。这是民营企业参与PPP项目基本情况。为更好地鼓励民营企业参与PPP,可以从以下几个方面入手。

1、构建亲清新型政商关系。这是鼓励民营企业参与PPP项目的基础,做好工作的基本。

2、树立平等合作和一视同仁的观念。政府和社会资本方合作的时候,尤其和民间资本合作的时候,一定要放下身段平起平坐。我们经常讲要转变观念,我觉得首先要转变“官”念。

3、要尽可能采取公开招标的方式,为民营企业参与PPP招标提供方便之门。合理设定投标资格和评标标准,消除隐性壁垒,保证一视同仁、公平竞争。

4、充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。国有企业长期从事基础设施的投资建设,经验比较丰富,技术水平比较高,企业规模比较大,融资能力比较强,金融机构也更愿意提供融资支持。外商投资企业管理经验和技术水平可能会更高,可以把国外最先进的管理经验和技术引到国内。民营企业的机制更灵活,效率更高,创新能力更强,更有活力。建立合理投资回报机制当中很重要的一点,就是要提高管理效率,通过创新降低运营成本,我觉得可能民营企业这方面能力更强。在推进PPP的时候,要根据不同行业不同类型项目的特点,吸引不同的社会资本参与。

5、采取多种方式鼓励民间投资。现在一说鼓励民间投资参与PPP项目,好像就是把某一个项目交给独立的民营企业投资运营,这是PPP项目吸引民间投资一个很重要的方式,但绝不是唯一的方式,至少还有其他三种方式可以考虑。

一是在PPP项目当中推动混合所有制。组建国企、民企、外企共同参与的项目公司,发挥不同企业的比较优势,共同推动项目顺利建设、运营。

二是可以把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来,以股权投资等方式投入到PPP项目,也是一种很重要的民间资本参与PPP的方式。

三是鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目。单独的某一个民营企业在专业水平上可能有缺陷,投资建设PPP项目竞争力不够强,如果具有不同优势的两个或者几个民营企业联合起来,组建联合体,优势互补,投资PPP项目成功的概率就会大很多。

第八,建立联审机制,发挥部门合力

对PPP项目的管理往往涉及多个部门,包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求,尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制,充分发挥部门合力,共同推进PPP项目顺利实施。

第九,大胆创新,灵活运用各类模式

去年8月底9月初,我们曾去英国和法国考察学习PPP的有关情况。在英国基础设施管理局,给我们介绍时有一句话我印象很深刻,他们说:从最广泛的意义上来说,PPP可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作,包括协同工作、共担风险来提供基础设施和公共服务。

另外,还有一句话也很重要:PPP模式并不是全球标准化的,每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计,用以补充其他公共采购和公共服务交付方法,根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。

我们推行中国式PPP,关键是要掌握PPP的精髓和要义,在这个基础上,要根据不同行业不同地区不同项目的特点,因地制宜、因事制宜,充分发挥我们的主观能动性,设计出最具针对性的PPP模式,这样的话才能更好的达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质我们不能违背,基本要义要遵守,但具体模式可以灵活多样。

PPP是什么?是个理念,在符合基本要义前提下,可以发展创新多种模式。实际上,PPP的一些具体模式,包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等,都是在实践中不断发展出来的。我相信,在我们国家的PPP发展过程中,一定会产生具有中国特色的PPP模式。所以,要与时俱进,大胆创新,要走前人没走过的路,不要过多拘泥于某一种固定模式。

第十,推行中国式PPP要脚踏实地,行稳致远

现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得,越是这个时候,头脑越要冷静。推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是脑要冷,头脑要冷静,不能急于求成,一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就越会受到影响。

从微观上来讲,要认真负责地把每一个项目搞好。从宏观上来讲,要循序渐进,稳扎稳打,及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以,我们要不忘初心,砥砺前行,脚踏实地,行稳致远,只有这样才能使中国式PPP走的更好,走的更远。

 
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